王震宇
臺北大學法律學系副教授*
一、生物多樣性公約之發展歷程
生物多樣性係指地球上生物圈中所有生物，包含動物、植物、微生物，以及它們所擁有的基因和生存環境之總稱。由於生物多樣性深深影響地球生態之平衡與發展，聯合國將每年5月22日定為「國際生物多樣性日」(International Biological Diversity Day)
，而今年(2012年)之主題為「海洋生物多樣性」，包含三個層級：遺傳多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性。多樣的生物不僅能直接為人類提供各類資源，還可以為人類提供各種特殊基因，使得培育動植物新品種成為可能。在過去半個多世紀以來，人類活動對生物多樣性造成了前所未有的破壞。地球上的生物種類正在以相當於正常水準1000倍的速度消失，全世界目前約有3.4萬種植物和5200多種動物瀕臨滅絕。這種情況對生態系統、社會經濟和人類生活都造成了嚴重損害。[1]
，而今年(2012年)之主題為「海洋生物多樣性」，包含三個層級：遺傳多樣性、物種多樣性和生態系統多樣性。多樣的生物不僅能直接為人類提供各類資源，還可以為人類提供各種特殊基因，使得培育動植物新品種成為可能。在過去半個多世紀以來，人類活動對生物多樣性造成了前所未有的破壞。地球上的生物種類正在以相當於正常水準1000倍的速度消失，全世界目前約有3.4萬種植物和5200多種動物瀕臨滅絕。這種情況對生態系統、社會經濟和人類生活都造成了嚴重損害。[1]
與生物多樣性議題息息相關之國際公約為「生物多樣性公約」(Convention on Biological Diversity，簡稱CBD)，本公約旨在保護瀕臨滅絕之植物和動物，最大限度地保護地球上多種多樣之生物資源。CBD於1992年6月1日由聯合國環境規劃署發起之政府間談判委員會通過，1992年6月5日，由締約國在巴西里約熱內盧舉行之聯合國環境與發展大會上簽署，並於1993年12月29日正式生效。常設秘書處設在加拿大的蒙特婁。CBD締約國大會是全球履行該公約之最高決策機構，一切有關履行CBD之重大決定都要經過締約國大會的通過，截止2012年止，CBD已有193個締約國。[2]
CBD之目標在於保護生物多樣性、永續使用以及合理分享利用生物資源所產生收益；實現手段包括遺傳資源之適當取得及有關技術之適當轉移，但必需顧及對這些資源和技術之一切權利，以及提供適當資金。[3] 同時，CBD亦建立會員國自主原則，要求各會員國自行將公約內容轉換為內國法律及施政計畫。CBD第6條規定，「各締約國應配合其國情及能力而發展出國家策略、計畫、方案，以執行生物多樣的保護與利用；各締約國應儘可能以最適當的方法將生物多樣性的保育與永續使用整合並納入相關的部門或跨部門的相關方案與政策」。[4]「各締約國也應針對生物多樣性的重要而且被列於公約附件一的目錄項目，加以確認、監測，尤其對於需要急切保護的項目，應加以特殊的關注；此外，對各締約國也應對於事實上會可能對於生物多樣性造成重大衝擊的範疇及過程，也應加以確認。」[5] 締約國並應採行措施，以避免或減少對生物多樣性不利的衝擊；對於傳統文化或慣例以來的生物資源的使用，於合於生物多樣性的保育或永續使用的要求程度內，應加以保護或鼓勵。以及，締約國應支持地方居民，使其能於生物多樣性受到減損的地區提出並執行維護性的行動；鼓勵政府當局與其私部門之間合作發展生物資源永續使用的方法。其他重要規定，還包括：境外保育、誘因措施、研究與訓練、公共教育公共意識的喚醒，衝擊評估與減少不利衝擊。[6]
以上為本公約對各締約國於其主權範圍內的立法與相關政策措施的要求；其不僅要求國家應為利益的管制或重大不利益的評估，也要求對於原住民族的知識與參與性的必要重視，並鼓勵政府與第三部門的合作，也納入公共教育等範疇。其不僅要求政府為直接作為，而且也強調原住民族或地方居民的主體性，而且也強調政府與第三部門參與之可能。總之，CBD範圍廣泛，而且政策面納入許多層次與議題，在政策手段上則涵蓋諸多類型，尤其包括規劃、監測、各種保護措施、引入衝擊評估、引入原住民之夥伴關係與社會力的參與、強化公共教育，而非單純限於命令式之控制而已。CBD的後續發展，顯示生物多樣性的價值應被認真對待，而且益加提升其重要性。
二、聯合國海洋及海洋法報告對海洋生物多樣性之分析
海洋生物多樣性為生物多樣性領域之重要問題，在聯合國大會於2010年9月22日舉行之「促進生物多樣性國際年」之高峰會議上，與會國家對許多議題表示關心，顯示海洋生物多樣性之重要程度，例如：海洋酸化對海洋生物多樣性之影響、外來入侵物種、過度開採資源、污染和氣候變化、珊瑚白化等。可惜的是，國際社會在1992年聯合國環境與發展會議及2002年永續發展議題世界領袖會議上做出之承諾，至今仍未兌現。
聯合國於2010年之第64次大會中決議，將於今年(2012年) 6月20至22日在里約熱內盧舉行「聯合國永續發展大會(United Nations Conference on Sustainable Development，簡稱UNCSD)」，又稱之為「RIO＋20」。在巴西里約舉辦此係聯合國繼1992年於里約舉辦之「地球高峰會」、2002年於南非約翰尼斯堡舉辦之「永續發展界高峰會」後，第三度由各國領袖齊聚討論與檢討全球及人類在推動永續發展上所面臨之問題及展望。由於UNCSD大會與1992年的「地球高峰會」相距20年，故又稱為RIO＋20。UNCSD有兩大討論主題：(1)永續發展及消除貧窮之語義下的綠色經濟 (Green Economy within the context of Sustainability Development and Poverty Eradication)；(2)永續發展的體制架構(Institutional Framework for Sustainable Development)；另大會的三大目標為：(1)對永續發展重新作出政治承諾；(2)檢討已執行之永續發展進展及差距；(3)處理新浮現的挑戰。而在2011年聯合國大會第65屆會議上，聯合國亦宣布啟動「生物多樣性十年」(2011至2020年)，將為海洋生物多樣性之養護及永續利用方面之進一步努力和行動提供動力。而在今年(2012年)之聯合國大會第66屆會議報告指出，針對利用海洋可再生能源可能產生之環境效益研究仍舊處於初始階段，研究海洋可再生能源之積極影響所需的基本資料依然薄弱，需要進行進一步跨領域之研究，尤其是針對生物多樣性的研究，更顯重要。[7]
(一) 有關海洋生物多樣性的活動以及海洋生物多樣性
CBD締約方會議於2010年10月舉行其第10次會議，深入審查了執行關於海洋和沿海生物多樣性擴展工作方案的進展情況，同意關於海洋和沿海生物多樣性之加強實施原則，締約方會議還設立了一個便於陳述具有生態或生物意義的海區的程序，要求CBD執行秘書為制定自願準則提供協助，以在海洋和沿海地區的環境影響評估中考慮到生物多樣性。締約方會議還呼籲採取一些措施，化解破壞性捕撈做法、過度捕撈及非法、無管制和未報告之捕撈活動等非永續性之捕撈對海洋和沿海生物多樣性的影響，以及海洋酸化和其他人類活動的影響。此外，締約方會議通過了「2011-2020年生物多樣性策略計畫」和「生物多樣性指標」，其中一些指標涉及海洋生物多樣性。其他與海洋生物多樣性有關的成果包括：「生物多樣性公約關於獲取遺傳資源和公正和公平分享其利用所產生惠益的名古屋議定書」(名古屋議定書)、新興議題、保護區、生物多樣性和氣候變遷以及外來入侵物種。CBD秘書處目前正與政府間海洋學委員會及其他國際組織和科學團體合作，制定一系列之專家審查程序以監測和評估海洋酸化對海洋和沿海生物多樣性的影響。
(二) 針對具體生態系統和物種的措施
1. 珊瑚。國際珊瑚礁倡議機構在2010 年11 月舉行的第25次大會上，通過了一項關於太平洋區域的建議，鼓勵海洋研究以增加知識、為空間規劃打下基礎，加強管理決策，並鼓勵各方更多分享有關氣候變化及其對太平洋區域珊瑚礁的影響的資訊。
2. 濕地：世界各地的一些沿海地區被指定為國際重要濕地，顯示濕地能為該國人民和沿海環境帶來的重要好處。這些濕地涵蓋國家如：斯里蘭卡、薩爾瓦多、挪威及阿爾及利亞。
3. 深海：在2010 年10月完成之海洋生物普查，有助於人類對海洋生物多樣性之了解。同時，國際海底管理局在第十七屆會議上通過一項指導原則，包括人類共同遺產的概念、預防方法、海洋環境的保護和保全、環境影響前評估以及生物多樣性的保護和永續利用等。除其他事項外，該計畫旨在促進實現「永續發展問題世界領袖會議執行計畫」中規定的各項目標。
4. 鯨目動物：鯨目動物作為洄游物種，特別容易受到一些人類活動的累積影響。在過去一年中，「關於養護黑海、地中海和鄰近大西洋海域鯨目動物的協定」締約方在其第四次會議上通過了2011-2013年工作方案，其中確定了調查舉措和兼捕漁獲物為高度優先問題，並通過以下相關方面的一些準則，如：商業鯨目動物觀賞、鯨目動物擱淺的協調對策、人為噪音對鯨目動物的影響、為非致命性實地研究目之例外豁免許可。
5. 其他迴游物種：海洋迴游物種面臨生態威脅以及因應威脅之措施仍然在「養護野生動物移棲物種公約」之框架下進行討論。2011年6月在該公約秘書處主持下舉辦的一個專家討論會，分析了相關的生態、遺傳、氣候和法律問題，以便制定關於迴游物種和氣候變化的行動路線圖。而在2011年11月之締約方會議第十次會議上，各締約方熱烈探討生態網路、海洋廢棄物、兼捕漁獲物、鯨目動物工作方案、氣候變化等問題。
6. 「瀕危野生動植物物種國際貿易公約」：根據「瀕危野生動植物物種國際貿易公約」設立的「從海上引進」問題工作組，在休會期間擬定了一份討論文件，概述自2000年以來，各締約方為統一其對該公約關於從海上引進問題規定之解釋和執行情況所做的努力，以及在這個問題上可能的未來發展方向。包括保護以下幾類瀕危生物：寬吻海豚、白鯨、大海馬、鱘魚、鯊魚、海參等物種。
(三) 海洋遺傳資源
與海洋遺傳資源有關的專利約有90%為10個國家所擁有。此外，與海洋遺傳資源有關的資訊基礎仍不完整，需要進一步交流研究成果和關於原料產地和專利發明產品上市量等方面的資訊。從政策和法律角度來說，不限成員名額特設非正式工作組第四次會議繼續討論關於國家管轄範圍以外區域海洋遺傳資源的有關法律制度涉及的問題。其次，CBD締約國第十次會議通過之「名古屋議定書」，將適用於其中包括的海洋遺傳資源。締約國第一次會議中，委員會通過了以下建議：(1)獲取和互惠分享交流中心之運作模式；(2)協助能力建構以及發展和加強人力資源和機構能力之措施；(3)提高對遺傳資源和有關傳統知識的重要性認識的措施；(4)促進遵守議定書和處理不遵守情況的合作程式和體制機制。
三、我國與國際海洋生物多樣性政策之接軌
台灣為一海島地區，且地處熱帶及亞熱帶，沿岸地形十分多樣化，孕育著非常多樣的海洋生物，初步推估台灣四周的海洋生物種類約有全世界的十分之一，亦有一些是台灣特有的物種，值得國人驕傲與珍惜。台灣有一半沿海是屬於深海地區，深海生物多樣性以往都認為是較為貧乏及多是屬於廣分佈性的種類，這主要是因為深海生物調查的技術困難，以致所得資料不多所致。近年來因生物多樣性研究的興起，歐美國家和日本便展開對深海生物之積極調查研究，除有發現一些以往未知的特殊生態系，並尋獲不少「活化石」。在太平洋其他海區近年來的深海生物調查顯示，台灣的深海生物多樣性很高，且從地殼板塊移動理論來看，台灣東部正是歐亞板塊與菲律賓板塊的交會點，其中的海洋生物可能十分豐富並具高特有性。故臺灣的海洋生物採集調查是有十分高的研究潛力，唯目前最大的困難在於臺灣的深海地形陡峭，可能需要特殊的採集技術才能獲得較詳細的結果，從而真正了解台灣半個海岸的生物多樣性。[8]
近年來由於社會經濟、科技與教育的快速發展，相較於亞洲許多國家，我們更有優異的條件與潛力，來落實生物多樣性工作。因此，我國於民國90年8月間通過「生物多樣性推動方案」，策定明確之工作目標與策略，研擬具體行動方案，來落實生物多樣性公約所揭櫫的「保育生物多樣性」、「永續利用其組成」及「公平合理的分享利用生物多樣性遺傳資源所產生的利益」三大目標，以我國的經濟實力與生態保育經驗，更願意透過區域合作方式，對亞太區域生物多樣性的議題盡力，並為維護全球的生物多樣性作出貢獻。
(一) 生物多樣性國家整體目標
依據聯合國「生物多樣性公約」之精神與目標，評估我國生物多樣性現況與相關工作之進展，研訂我國生物多樣性工作之國家整體目標如下：(1)保育我國的生物多樣性；(2)永續利用生物及其相關資源；(3)公平合理地分享由生物資源所帶來的惠益；(4)提升大眾維護生物多樣性的意識及知識；(5)參與區域性和全球性合作保育生物多樣性
(二)生物多樣性的實施策略
根據上述之國家推動生物多樣性國家整體目標，擬訂我國推動生物多樣性工作實施策略如下：(1)推動生物多樣性法制。首先，要落實生物多樣性的永續利用及保育，不僅需將其納入法規制度，更必須透過政策的引導，將之具體實踐在政府的施政當中。例如：生物安全法、生物技術法，和其他相關法規的制訂或修改，將生物多樣性保育與永續利用納入國家建設計畫與國土綜合發展計畫法之考量。(2)強化生物多樣性管理。生物多樣性的管理，在維護方面基本上可分為就地保育、移地保育和復育。就地保育除需檢討現有之各類保護區的效益外，亦需將尚未被規劃為保護區，但具有豐富生物多樣性或特殊生態系的自然環境納入國土計畫中，成為限制發展用地。另外，應制定「生物安全議定書」的國內法化。我國週遭國家均屬家畜禽重要傳染病疫區，農畜產品貿易自由化後，輸入動植物及其產品帶入傳染病的機率大增，其結果可能危及其種源安全與保育，因此生物安全維護之各項防檢疫措施亟需加強。(3)加強生物多樣性研究。生物多樣性工作分為三個重要元素，即保存、使用及研究。欲保有生物多樣性、減緩生物多樣性的喪失，需要更加了解生物多樣性在生態系中的角色及其對人類的重要性。目前方興未艾的生物技術之研發，如未有合理的規範，未必都有利於生物多樣性的維護，如何避免生物科技研究對生物多樣性產生衝擊，亦為目前必須正視的課題。(4)深耕生物多樣性教育。生物多樣性工作要落實推動，必須培養並善用專業人才從事相關工作，同時也必需要更多人的參與。此外，面對著現代文明對自然生態的破壞，生物多樣性公約特別強調重視原住民傳統知識、智慧與自然生態所建立的和諧關係，在顧及全球人類合理基本生存權利及需求和維護生物多樣性的前提下，尊重原住民之生存權利，是推動生物多樣性教育時的重點。
四、結論
今年「生物多樣性國際日」的主題是海洋生物多樣性。藍色的海洋覆蓋著地球表面近四分之三的面積，生活在海洋中的浮游植物提供了地球上一半以上的氧氣。然而，由於過度捕撈、污染等原因，海洋的生物多樣性卻面臨流失嚴重。聯合國秘書長發出呼籲，敦促世人認識到保護海洋及其生態環境的重要性，從而實現與自然共生的生物多樣性的目標，儘管海洋的生物多樣性具有重要意義，但卻面臨著來自人類活動的種種威脅。世界很多魚類「被捕撈得所剩無幾，全球漁場一大半已經耗盡，另有三分之一已經枯竭」，而包括例如海草、紅樹林和珊瑚礁在內的關鍵性海洋環境，約有30%至35%遭到毀壞。此外，塑料廢棄物不斷造成海洋生物死亡，來自陸地的污染導致大片近岸水體幾乎無氧呈現無氧狀態。今年正值生物多樣性國際運動，在期待本月聯合國永續發展大會（Rio+20）能有開創性建議之時，更需要各國採取改善海洋管理和保護、防止過度捕撈、擴大海洋保護區、減輕海洋污染和氣候變化影響等措施，到2020年實現對10%的海洋和沿海地區進行保護的目標，此亦為我國與國際海洋環境保護接軌，以及未來推動生物多樣性之努力方向。
* 臺北大學法律學系副教授，美國美利堅大學法學博士。本文為國立師範大學政治學研究所暨行政院海岸巡防署主辦之「2012年世界海洋日：我國與國際海洋事務的接軌」之發言稿，係整理與摘要2012年國際生物多樣性日、聯合國海洋及海洋法報告、以及生物多樣性公約之實行狀況，並非原創之論文著作，請直接引用原始文獻資料，勿引用本文。
[1] 參考生物多樣性公約官方網站之資料，2012年之主題為“One Ocean, Many Worlds of Life”, available at http://www.cbd.int/idb/2012/，最後瀏覽日2012年6月3日。
[7] George W. Boehlert 和Andrew B. Gill, “Environmental and ecological effects of ocearenewable energy: A current synthesis”, Oceanography，vol. 23, No.2(2010年6月)。
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